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公共政策学_20世纪前半期学科孕育的历史条件

来源: 互联网 发布时间: 2019-12-12 10:48
20世纪前半期学科孕育的历史条件

      公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件,-些是其他学科的形成和发展造成的,另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的,主要条件有以下四个方面。

      1.系统论、信息论、控制论的产生

      系统论、信息论、控制论(“三论”)是三门相互联系的交叉学科。20世纪前半期产生的系统论、信息论和控制论提供了一种新型的、科学的思维方式。这种思维方式的特点是系统性、动态性和最优化。它提供的基本方法是:①系统方法,即按照事物本身的系统性,把对象置于系统的运行过程中来加以考察的一种方法。②信息方法,即运用信息的观点,把系统看做借助于信息的获取、传输、处理和输出以实现有目的的运动的一种研究方法。③反馈方法,这是在研究控制系统时运用反馈概念来分析和处理问题的一种基本方法。反馈是指将施控系统的信息作用于被控系统(对象)后产生的结果再传输给施控系统,并对信息的再输人发生影响的过程;而这种用系统活动的结果来调整系统活动,也就是根据系统作用与环境的情况来调整未来行动的方法,则被称作反馈方法。④功能模拟方法,这种方法是指根据模型和原型之间的某种相似关系,用模型来模拟原型,通过模型间接地研究原型的内在规律的一种实验方法。功能模拟方法与此相比在认识方法上前进了一步,它不再是用模型来模拟原型的某些形象和数量关系,而是用模型来模拟原型的某些功能和行为。

      " 三论”的后续研究所取得的一项亚大进展,就是到20世纪70年代开始形成“大系统论”。大系统论试图把“三论”组合成为统-的理论方法的体系。“在这个体系中,研究对象被看做一个可以根据其本身固有的信息予以模拟和预测的系统,并且可以根据时间主体的目标对之做出相应的行动决策。做出和实施决策的过程的有效控制被理解为管理。因此,对大系统进行预测、决策和管理的过程就是‘三论’统一的思考和实践的过程。"①

      “三论”和大系统论奠定了决策科学,包括公共政策学在内的理论和方法论基础。

      2.决策科学的形成

      决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的规律的综合性新兴学科。它的研究对象是人类社会的决策活动,这种活动可区分为个人的、群体的和组织的三个层次,遍及社会生活的所有领域的每时每刻。决策科学是在20世纪前半期按照不同的理性人假设形成自己的学科体系的。美国卡内基一梅隆大学计算机科学与心理学教授赫伯特:西蒙( HerbertA. Simon)经过多年研究,于1947年正式出版了《管理行为》一书,它被认为是对管理性的组织机构的决策过程进行开创性研究的著作,也是西蒙1978年得以获得诺贝尔经济学奖的主要著作。西蒙在这本书中奠定了他的决策理论的基本论点及其基本结构。他以公共管理为主要研究对象,同时还考察了诸如军事组织、商业组织、工业组织和私人非营利性组织等各类正式组织的经验,这就使他的理论具有普遍的适用性。他在理论上的贡献有以下两个方面:其- - 是以“有限度的理性”和“令人满意的准则”这两个基本命题构建了影响深远的有限理性决策模型。其二是借助于心理学的研究成果,对决策过程进行了科学分析,概括出他的决策过程理论:认定问题;确定目标;寻找为达到目标可供选择的各种方案或措施;比较并评价这些备选方案的优劣;在这些方案中进行选择并作出决策;执行决定并对执行过程进行核查和控制,以保证实现预定的目标。西蒙在这本书中还提出了其他一些著名论断,如“管理就是决策”、“全部决策过程也就是解决问题的过程”等。后来,西蒙和马奇(J.G.March)开展合作研究,运用运筹学、组织理论、系统分析法和电子计算机技术等,对决策行为的过程、方法、组织以及决策过程中信息的收集和处理,进行综合性研究,使其决策过程理论更加系统与完善,从而形成了决策科学。

      决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系,前者取得的所有重要研究成果,如西蒙的有限理性决策模型和决策过程理论,以及诺依曼(J.VonNeumann)等提出的博弈论,都直接成了公共政策学的内容。

      3.行为科学的形成和行为主义政治学的进展

      行为科学发端于20世纪30年代的美国,孕育于管理学领域。它是运用自然科学实验和观察的方法,研究在自然和社会环境中人的行为规律以及人与人的相互关系的学科。行为科学的宗旨,概括地说,就是解释、预测、控制人的行为,以利于达到群体和组织预期的目标。

      行为科学涵盖众多的学科,其统一性在于被称为行为主义的方法论。所谓行为主义,指的是-种关于观察个人、组织或动物等有机体在既定环境中或内外刺激下的表现和反应的学说。它强调上述受观察者可观察的、可计量的、有规律的、甚至能够操纵和重复的各种行为表现的重要性,相信能够从这样的行为表现中发现事物本身固有的因果关系或某种相关性。它还认为任何研究结论都不能脱离作为记录这样的行为表现的证据而先验地推导出来。显而易见,作为方法论,行为主义与科学主义在内涵上几乎没有什么差异。

      政治学被认为是与行为科学关系密切的一门学科。20 世纪20年代,以芝加哥大学政治学教授梅里亚姆(C.E.Merriam)为首的一批政治学家受欧洲大陆实证主义的政治社会学和经验主义的社会研究方法的影响,要求突破美国政治学研究中制度主义、规范主义研究方法的局限,强调政治学研究的方向须是政治行为学。20世纪50年代美国政治学界爆发“行为主义革命”。采取行为主义方法的- .批政治学研究成果成为“产生公共政策学的催化剂”,其中许多重要成果直接地被公共政策学所吸纳。另外,从方法论上讲,行为主义政治学对公共政策学的产生也有着重大影响,“一般认为随着政治学的‘科学化....政治学与其他社会科学的结合已成为现实。因此可以断言,公共政策学这-.跨政治、经济和社会领域的学问具有了分析研究的可能性。”

      4.凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大

      在1929--1933年世界经济危机爆发前,欧美资本主义国家的政府秉持亚当.斯密主张的自由主义立场,在国家与社会、政府与市场的关系上扮演“守夜人”角色,较少干预经济和社会生活。危机的爆发暴露了市场经济体制的缺陷。②“市场失败”推动着经济学家寻找救治方案。凯恩斯主义被西方国家的政府认为是最佳的方案。凯恩斯(JohnM. keynss) 是英国著名经济学家,他于1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书,使他的经济学理论成为更加完善的体系。凯恩斯主义主张抛弃自由放任政策,扩大国家的经济职能,实行国家调控,干预经济体系的运行。他认为市场失败的原因是有效需求不足;只要国家采取适当政策调节经济,就可以有效增加需求,消除经济危机。凯恩斯主义风靡世界,许多国家据此由政府制定政策千预经济。凯恩斯主义的出台及其被奉为政府制定政策的依据,对公共政策学的产生有如下影响:第一,公共政策对于经济、社会生活的正面作用。古典自由主义力主国家尽可能不干预经济、社会体系的运行,对千预的负面作用给予了充分的强调,因此政府就没有必要制定调节和控制国家、经济生活的政策。而凯恩斯主义反其道而行之,同时许多国家的政府的实践也证明,公共政策是能够对经济、社会体系的健康运行产生益处的。于是,公共政策领域乘势大大扩展,通过政策履行的国家职能由政府统治的领域大张旗鼓地进人宏观管理的领域,各种各样的经济、社会、科技和文化政策一个接一个地被政府制定出来。为改进政策的制定和执行系统,提高政策的质量,公共政策学就成为一门呼之欲出的学科了。第二,尽管许多国家的政府官僚系统乘势不断扩充,但是政策的制定与执行过程中涉及的专门知识仍然大大超出他们的知识领域。解决的办法一是吸收学者参政,二是实行政策咨询。结果,政策分析、政策咨询、政策评.估开始作为-种社会职业在发达国家应运而生;这也对公共政策学的诞生起到了直接的催化作用。





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