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公共政策学_政策议程确立过程的模型

来源: 互联网 发布时间: 2019-12-17 09:57
政策议程确立过程的模型

      在政策制定过程中,公共问题能够进人政策议程已成为至关重要的一个环节;不进人政策议程,问题就没有通过政府来加以解决的可能。议程的确立会经历什么样的过程?这成为众多学者关注的一一个焦点,他们纷纷建立了各种模型来研究议程确立的过程。

      1.科珀等学者的模型理论

      科珀(R. w. Cobb )和埃尔德(C. D. Elder) 最初在区分系统议往和政府议程的基础上,认为议程的建立过程就是大众参与和精英决策之间的联系,即公共问题由系统议程进人到政府议程。0其缺陷就在于,这一模型认为公共问题在到达政府议程之前,必须先进人系统议程。然而,这并不能够概括公共问题进入政府议程的所有途径,很多问题并不必然要经过系统议程。

      之后,科珀等学者对该模型进行了修正,根据政府在议程建建立中所起的不同作用(即直接提出或间接提出政策问题)以及创始者扩散问题的程度和方向,提出三种模型:外在创始模型(OutsideInitiation Mod-el)、动员模型(MobilizationModel)和内在创始模型(InsideIitiationModel) .②

      (1)外在创始模型。外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程,通常先散布到公众议程,再介人政府议程。这一模型与科珀和埃尔德最初提出的模型相似。它适用的情境包括:创始者身处政府结构之外;表达或提出一项需求;试图将问题散布到其他社会团体,以先行进人公众议程;最终向决策者施加足够的压力,以进人政府议程。

      该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。需要说明的是,通过该模型创建的政策议程只是让一个公共问题列人政府的议事日程,并不意味着政府会不折不扣地按创始者的意愿作最后的决定;更常见的则是,通过该模型创建的政策议程最终不是受到彻底否决,就是被修改得面目全非。

      (2)动员模型。动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到政策议程的过程。该模型下的政策问题一般 都能顺利地进人正式议程;但为了以后更好地执行该项政策,政府也需要将该问题提交公众议程加以讨论。在该模型下,政府领导人及其有关机构的主要任务是考,虑如何将政府正式议程中的政策问题提交到公众议程。

      该模型通常出现在不太民主的社会中,在那里,政策问题通常都是由官方首先提出,再通过一定的形式提交社会讨论。,

      (3)内在创始模型。内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。显然,该模型企图排除社会大众参与的情形,使得此类问题远离公众议,程,社会大众便没有任何参与的机会和希望。在该模型下,仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题;问题最多会扩散到一些认同性团体,以争取更多力量的支持。该模型在财富和权力高度集中的社会较为流行。

      具体到一个社会或国家来说,并非仅仅采用一种模型来构建其政策议程,而是会一并采用多种模型,因而在多数国家中政策议程建构模型均呈现高度的复杂性。例如,一个问题可能由三种模型中的任何一个开始,然后进人决策核心;在说明阶段可能透过动员或内在模式,由高层扩散到低层。当然很多问题通常是由低层逐渐扩散到高层,甚至某些团体会尝试同时向各层级的决策核心提出他们所关心的政策问题。

      2.芭芭拉●尼尔森的模型理论

      芭芭拉.尼尔森(BabalaNelson)建立了关于议程确立过程的另外-种重要模型。她将议程的确立过程分为四个具体阶段:议题确认(IsueRecognition);议题采纳(IsueAdoption);议题重要程度排序(Is-sue Prioritization);议题持续( Isue Maintenance).0 在第- -阶段,某一问题受到注意,并被察觉到需要政府的行动。这一问题必须达到足够重要的程度,能够引起决策者的严重关切。在第二阶段,政府决定对公共问题是否做出反应。这里主要涉及人们是否存在这样一种感觉并有适当的反应,即政府具有合法的职责来针对该问题采取行动。如果人们有这样的感觉和反应,就有可能推动政府采纳该问题。否则,政府就有可能对该问题不采取任何行动。在第三阶段,一旦公共问题被采纲,就需要对议程做出相应调整。这种调整主要是对议程中各问题的相对重要程度进行排序。在第四阶段,议题提升到决定阶段。针对问题的建议被提出来以待决策长考虑。只要这些建议能够得到考虑,那么这一议题就保持在政府议程之内。否则这一议题就不再保留在政府以程上。尼尔森的模型将议程确立过程分为前后相按的四个阶段,井说明了各阶段的主要内容。然而,这个模型和上一个模型一样.没有清范地显示出在议程建立过程中,各种因素的相互作用及1t对于公共同隐进人政府议程的影响。

      3.约翰●金登的模型理论

      对议程确立过程研究很有影响的还有约翰.金登( John Kingdm)的三源流模型。他的模型建立在三种源流的基础上:问题流(ProblemStream) ;政策流( Policy Stream) ;政治流( Political Stream)。0图5-1显示了该模型的基本架构。

      问题流主要关注于问题的定义。它包括问题是如何被认知的,以及客观条件是如何被定义为问题的。问题通过系统指标的变化、焦点事件(如危机和灾难),或者通过程序运行的反馈,而受到人们的广泛关注。问题流还包括预算约束等。政策流与解决问题的技术可行性.问题解决方案的公众接受度等有关。政策流的重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议,通常以法规、讲话、文件、交谈等形式出现。各种各样的建议、解决办法相互接触,并相互修订和结合,广为散播。这些建议能够存在需要满足数项条件,如它们的技术可行性、它们与主导.价值观的适合程度、它们的预算可行性以及政策制定者提出这些建议所可能遇到的支持或反对等。政治流涉及政治对于问题解决方案的肜响。它包括对于民族情绪、公众舆论、选举政治、利益集团等的考虑。.潜在的议程项目如果与目前的民族情绪相一致,能够得到利益集团的支持或者没有有组织的反对,符合立法机构或行政机构的取向,那么它们就更容易获得议程上的优势地位。

      当问题流、政策流和政治流汇合到一起,“政策窗口"(PolicyWin-dows)就打开了。实际上,政策窗口是指提出公共问题及其解决办法的机会。当出现引人注目的问题,或者产生强大的政治流时,政策窗口都将被打开。政策经营者(PolicyEntrepreneurs)是指在政策问题进入议程过程中具有重要影响的人,他们愿意利用自身的资源提出政策问题以及解决方案,负责促使重要人物关注该问题,并负责使问题及其解决办法相结合。诚然政府议程可以受到问题流或政治流的影响而建立,而如果问题流、政策流和政治流通过政策经营者而结合,那么政策问题进人议程的机会将显著增加。另外,溢出(Spillovers)现象也影响到议程的建立。溢出是指某-领域的议题有时会影响到另一问题进人议程的能力的事实。需要注意的是,政策问题进人议程的过程都在某一种社会预先安排(价值观、政治文化、信仰、宪政结构等)的背景下发生。

      4.中国学者的模型理论

      特别值得一提的是,中国学者结合中国的实际情况,从议程提出者和民众参与度两个纬度出发,把中国的公共政策议程模式划分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式等,并认为关门模式日渐式微,其他模式日趋活跃。

      由此也可以看出,政策问题的认定本身就是一项非常重要而复杂的政策制定环节。政策问题并非既定地摆在我们的面前。正是因为政策问题认定的复杂,人们至今依旧缺乏成熟的公认的分析框架,将来更需要创建包含概念、假设、验证等内容的有效的理论分析框架。否则,公共政策问题的认定就很难真正为有关问题的解决铺好路。

 



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