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公共政策学_公共政策的基本特征

来源: 互联网 发布时间: 2019-12-13 14:21
公共政策的基本特征

      公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”,是指从“公共政策独有"和“公共政策须有"这两个角度提出的一些特征。

      (一)政治性、权威性与强制性

      公共政策是由政治性组织制定的,是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此,公共政策具有鲜明的政治性。戴维.伊斯顿指出制定和执行社会政策的过程,构成政治体系。“当我们的活动以某种方式涉及为了一个社会而制定和执行政策时,我们据说就是在参与政治生活。”①他通过确认公共政策的政治性而在政治学与公共政策学之间架起了一座桥梁,指出:“为了便于实际研究,有必要把政治学描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题。”②阿尔蒙德等承袭了伊斯顿的思路,他们给“政治体系”下的定义是:“依靠合法的强制力连续作出决策和实施决策的过程。”③R.M.克朗(RobertM.Krone)把“政治"界定为“决定分配的理性”,它是“决定什么人、在什么时候、怎么样得到、得到什么的过程”。④显然,它同时是一个政策过程。在当代中国,执政党、国家权力机关、国家行政机关都制定政策,这些各有不同功能的政策都是一种政治措施,是对作为个人与群体的社会成员进行资源配置与价值分配的政治措施。政治性是公共政策的灵魂。

      公共政策,是社会关系的调节器,它的运行和有效效性有赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的。 公民故策的主体是社会公共权威,主体的权威性赋予了政策的权威性。所璃公共政策的权威性,是指政治系统的输f在-定的范围内成为起文配作用的意志,他人愿意服从或者不得不服从。

      公共政策的权威性是由它的强制性决定的。公共政策的主体是国家和政府。国家是产生于社会而又在表面上凌驾于社会之上的“特殊.的公共权力,,"D它在本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。国家权力通过制定公共政策来履行其政治统治和社会管理职能,因此公共政策在总体上是国家意志的体现。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的。

      (二)公共性与偏好性的对立统一

      国家权力是社会公共利益的正式代表,而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域(公域)和私人领域(私域)、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。因此,公共政策作为国家意志的体现,它所表达和实现的利益,从应然层面来看具有公共性,从实然层面来看则具有偏好性。关于这一特征,已在前面加以申论。

      (三)应然与实然的统一

      公共政策的公共性与偏好性的统一,是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一;而这里所说的应然与实然的统-,指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。

      任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的现实问题而制定的,因此问题的解决就是政策的目的。但是,问题朝着什么方向解决解决到什么程度,则儒要通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标取向,使它必须至少具有两个时间维度;即从现在出发,对未来做安排。这两个维度.就赋予了公共政策在认识论上具有应然与实然的统一这-基本特征。

      从现在出发,就是从客观存在的现实问题出发。而对现实问题的认识,基本的要求就是弄清楚现实问题本身的情况:它的起因是什么经历了怎样的发展过陛,哪些内索的加人加大了它的严重性或重要作它已经造成了什么结果,它具有什么样的发展趋势等。要获得这种识,必须具有科学的态度和方法,做出的基本判断反映客观事实、反的事物的规律性。-句话,公共政策在这个维度上具有实然性。

      对未米做安排,就是基于对现实问题的发展趋势而做出应对方么或制定行为准则。“凡事预则立,不预则废”。这一古训对于公共政策的制定具有永远适用的价值。制订方案和选优过程中,离开决策者色预见是不可想象的。从程序上讲,预测是决策的前提、基础,决策者是根据预测结果来设计方案的。“预测是创造性思维在科学决策中的其体应用,主要表现为设想、假说、想象等思维形式,是在思维中塑造未来的‘艺术’。它使我们看到有可能产生的后果。”①事实上,任何决策都是以一定的预测为前提的,只不过--些预测是以事物的客观规律为依据的,而另--些预测则完全或大多是主观臆想。同时,对未来做安排,是一个从数个应对方案中选择一个的过程,具有鲜明的价值取向。也就是说,政策主体的意识形态、利益观、价值观和行为目的性等,在选择的过程中会集中地体现出来。从以上两方面来看,公共政策在这个维度上具有应然性。

      还应当注意到,公共政策事实上是一个过程,是一个从实然(政策问题的客观实在性)到应然(政策规划、方案择优和政策合法化),再到实然(通过政策执行,政策转化为现实)的过程。因此,从过程的角度看,公共政策也具有应然与实然的统-这一 基本特征。

      (四)回应性与普遍性的统一

      任何一项公共政策,都是公共权力机关对某--社会现实问题做出的回应。这种回应与非政策性回应的基本区别,就在于后者只具有个别性,而前者则既具有个别性又具有普遍性。公共权力机关应当对面临的所有社会现实问题都有感知,但是没有必要、也不可能对它们一 一 做出回应,只有很少一部分属于公共政策。公共政策须对特定的杜会现实问题具有回应性,同时它须具有适用于同一类别的所有杜会现实问题的背遍性。例如,当非典型肺炎的传摄在20年春夏之交成为两亚的社会现实问题时,中央政能长能要认定“非典”是一种传染病,接着以1989年生效的1传染病防治法》为依据来处置这一同题。《传染病防治法》对疫情报告和公那制度,隐瞒,谎报疫情行为的处罚都有明确规定:“从事伶染病的医疗保健,卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守,造成传来粉传播或者流行的,给予行政处分;情节严重、构成犯罪的,依照《刑法》第一百八十七条的规定追究刑事责任。”中央政府有关抗击“非典"的一系列决定,都是依据这些规定做出的。这是以普遍性应对个别性。另一方面,中央政府制定的抗击“非典”的所有政策,包括其中上升为法律的那一部分 ,具有更加广泛的普逾适用性。这是对社会现实问题的个别性回应中内含的普遍性。总之,国家政府政党针对个别人物、个别事件所采取的个别行动,可以成为处理同类情况的-种参照,但不能成为一种规范,因此不能称其为政策。政策由于产生于对具体的社会现实问题的回应,所以具有对个别的适用性,但它更重要的规定性在于它是要求人们普遍遵循的行为规范,必须给人们在一定的情况下应.当如何行为提供标准、设定限度,这种标准和限度对全社会所有成员的行为具有普遍的规范作用与约束力,在政策主体所框定范围内不因各种各样的个别特点而失效,这就是公共政策的普遍性。

      公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性,而公共政策的回应性则使它具有变动性。公共政策须以特定的客观情势及其发展变化为依据,也就是我国古代思想家所说的“世异则事异,事异则备变”(《韩非子》)。政策的变动性是绝对的。政策系统是一个开放的系统,作为系统环境的诸因素处在经常的发展变化之中,系统随着与环境之间能量交换的变化而变化,作为系统输出的公共政策应当与时俱进。


 

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